3月1日上午，民航局舉行例行新聞發(fā)布會(huì)，綜合司、政法司主要負(fù)責(zé)人介紹以下主題：通報(bào)民航2018“兩會(huì)”建議提案辦理情況、介紹通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作，并答記者問(wèn)。

　　此次發(fā)布會(huì)透露了諸多重磅信息，介紹了通航法規(guī)體系重構(gòu)的過(guò)程、通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架的總體結(jié)構(gòu)和突出特點(diǎn)、下一步要開(kāi)展的工作。

　　框架擴(kuò)大了通航機(jī)型選擇范圍。框架在設(shè)計(jì)中，調(diào)整了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，放棄最大起飛全重等技術(shù)指標(biāo)，采用座位數(shù)與商載并行的辦法，讓更多的優(yōu)秀航空器可以進(jìn)入通航市場(chǎng)；框架還區(qū)分了固定翼飛機(jī)和直升機(jī)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，放開(kāi)了直升機(jī)市場(chǎng)和機(jī)型的限制，使用直升機(jī)進(jìn)行載人飛行、短途運(yùn)輸?shù)炔皇軝C(jī)場(chǎng)限制，任何座位數(shù)的直升機(jī)都可以從事短途運(yùn)輸和作業(yè)活動(dòng)。通過(guò)這些調(diào)整，拓展了通航公司的機(jī)型選擇范圍，依據(jù)框架標(biāo)準(zhǔn)，有大約55種機(jī)型可供通航公司選擇，其中包括新舟系列飛機(jī)、運(yùn)12系列飛機(jī)和AC313系列直升機(jī)等7種國(guó)產(chǎn)民機(jī)。

　　民航局2018年辦理全國(guó)兩會(huì)建議提案的情況

　　綜合司副司長(zhǎng)顧曉紅通報(bào)了民航局2018年辦理全國(guó)兩會(huì)建議提案的相關(guān)情況。

　　2018年，民航局承辦“兩會(huì)”建議提案共139件（其中人大建議91件、政協(xié)提案48件）。去年下半年已經(jīng)全部按規(guī)定時(shí)限辦理、回復(fù)完畢。由民航局主辦的建議提案中，65%的問(wèn)題已解決，或采納或已列入工作計(jì)劃。

　　民航局承辦的兩會(huì)建議提案主要集中在規(guī)劃發(fā)展、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、通用航空、空域改革、推動(dòng)立法等等這幾個(gè)方面。這幾類(lèi)建議提案占總數(shù)的67.2%。

　　每年兩會(huì)代表委員的關(guān)注點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)有所不同，譬如：2013年關(guān)注機(jī)場(chǎng)噪聲和鳥(niǎo)擊；2014年關(guān)注機(jī)場(chǎng)的機(jī)場(chǎng)安檢體制改革；2015年關(guān)注擾亂乘機(jī)秩序影響飛機(jī)安全；2016年關(guān)注民航“十三五”規(guī)劃；2017年關(guān)注無(wú)人機(jī)的規(guī)范管理，2018年關(guān)注規(guī)劃發(fā)展、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、民航服務(wù)品質(zhì)、通用航空發(fā)展，分別占比30%、14.1%、13.6%、12.4%。

　　通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的情況

　　政策法規(guī)司副司長(zhǎng)郭仁剛介紹了獨(dú)立的通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的情況。

　　一、通航法規(guī)體系重構(gòu)的過(guò)程

　　2018年初，為持續(xù)貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，深化“放管服”改革，積極鼓勵(lì)支持通航發(fā)展，民航局黨組提出要構(gòu)建獨(dú)立的通用航空法規(guī)體系。

　　針對(duì)通航法規(guī)體系存在的體系碎片化、內(nèi)容不科學(xué)、結(jié)構(gòu)不合理、概念不統(tǒng)一等問(wèn)題，我們選擇了不同業(yè)務(wù)類(lèi)型、不同規(guī)模的通航企業(yè)開(kāi)展了廣泛調(diào)研，又多次征求了工業(yè)部門(mén)的意見(jiàn)，考慮到通航的社會(huì)屬性突出的特點(diǎn)，廣泛征求行業(yè)外的意見(jiàn)，與相關(guān)的協(xié)會(huì)進(jìn)行了深入交流，邀請(qǐng)有關(guān)的獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)和律師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)建議，同時(shí)為便利社會(huì)資本更好地進(jìn)入通航領(lǐng)域，還專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了投資人座談會(huì)，聽(tīng)取投資主體的意見(jiàn)建議，并委托中國(guó)航協(xié)通航分會(huì)、中國(guó)航駕協(xié)會(huì)開(kāi)展了相關(guān)工作。

　　經(jīng)過(guò)一年多的努力，最終明確了獨(dú)立的通航法規(guī)體系重構(gòu)的路線(xiàn)圖，形成了“通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架”。相關(guān)文件已于今年初印發(fā)全行業(yè)，民航局在2月22日專(zhuān)門(mén)召開(kāi)電視電話(huà)會(huì)，宣貫通航法規(guī)體系重構(gòu)并部署下一步工作。

　　二、框架的總體結(jié)構(gòu)和突出特點(diǎn)

　　框架構(gòu)建堅(jiān)持五個(gè)原則，即：主動(dòng)融入國(guó)家戰(zhàn)略、符合國(guó)情以我為主兼顧慣例尊重公約、放管結(jié)合以放為主分類(lèi)管理、政府引導(dǎo)市場(chǎng)主導(dǎo)、統(tǒng)籌安全與發(fā)展。框架的總體結(jié)構(gòu)和主要特點(diǎn)包括：

　　1、重新分類(lèi)通航業(yè)務(wù)，從不同維度打開(kāi)通航業(yè)務(wù)發(fā)展空間。

　　框架從經(jīng)營(yíng)能力與運(yùn)行能力兩個(gè)維度對(duì)通航進(jìn)行重新分類(lèi)，有效解決了安全和經(jīng)濟(jì)相互混淆的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)管理事項(xiàng)獨(dú)立管理。

　　從經(jīng)營(yíng)能力角度，對(duì)通航活動(dòng)進(jìn)行分類(lèi)，主要考慮的因素包括：是否涉及社會(huì)公眾而具有較大社會(huì)影響、是否屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而需要保護(hù)消費(fèi)者、是否涉及市場(chǎng)秩序而需要經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、是否涉及第三人侵權(quán)責(zé)任而需要保險(xiǎn)要求。

　　從運(yùn)行能力角度，對(duì)通航活動(dòng)進(jìn)行分類(lèi)，主要考慮的因素包括：載客人數(shù)是否達(dá)到國(guó)務(wù)院事故標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)而具有較大社會(huì)影響、運(yùn)行的航空器型別等級(jí)是否達(dá)到一定級(jí)別而需要嚴(yán)格管理、飛行活動(dòng)是否具有特殊性。

　　新的分類(lèi)方式以通航活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)方面和運(yùn)行方面各自的內(nèi)在特征為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，任何已有或新出現(xiàn)的通航活動(dòng)，可以根據(jù)其在經(jīng)濟(jì)、運(yùn)行兩方面的內(nèi)在特征，落實(shí)到對(duì)應(yīng)的模塊里，查到具體管理要求，這樣既不妨礙企業(yè)對(duì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，又可以使得框架具有較好的穩(wěn)定性和適應(yīng)性。體系還把一些模塊明確為“暫不開(kāi)放”，這主要是考慮到時(shí)機(jī)不成熟，暫時(shí)不具備開(kāi)放條件，未來(lái)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和行業(yè)發(fā)展實(shí)際再確定是否開(kāi)放。這種先明確總體思路，再逐步放開(kāi)的方式使得框架具有較大的彈性，能夠適應(yīng)今后的變化。

　　2、框架通過(guò)模塊化管理，為實(shí)現(xiàn)通航高質(zhì)量發(fā)展提供了科學(xué)路徑。

　　剛才提到了模塊這個(gè)概念，這是通航法規(guī)體系重構(gòu)一個(gè)重要概念。通航業(yè)務(wù)框架以“經(jīng)營(yíng)能力”和“運(yùn)行能力”為橫、縱兩個(gè)維度，交叉組合，形成了47個(gè)模塊，每個(gè)模塊就代表一個(gè)通航領(lǐng)域。每個(gè)領(lǐng)域可能不止一種通航活動(dòng)，例如在B1-3模塊中，就包括了空中游覽、醫(yī)療救護(hù)、跳傘服務(wù)等，雖然是三種不同的活動(dòng)，但是由于他們?cè)?ldquo;經(jīng)營(yíng)能力”和“運(yùn)行能力”方面，政府對(duì)其監(jiān)管的著眼點(diǎn)、安全要求等具有相同的內(nèi)在特征，會(huì)采取一致的監(jiān)管政策和要求，因此，這些內(nèi)容同屬于一個(gè)模塊。

　　通航活動(dòng)中涉及到的航安、機(jī)場(chǎng)、空防、空管等專(zhuān)業(yè)的具體要求，已經(jīng)由民航各業(yè)務(wù)主管司局針對(duì)不同模塊的內(nèi)在特征，細(xì)化到具體的模塊說(shuō)明中。

　　3、框架為實(shí)現(xiàn)通航高質(zhì)量發(fā)展明確了統(tǒng)一思路。

　　放管結(jié)合的要求，是對(duì)通航活動(dòng)要有放、有管。對(duì)于涉及公眾利益、消費(fèi)者保護(hù)、易造成惡劣社會(huì)影響的活動(dòng)，要以管為主，對(duì)其他的要加大放的力度。模塊體系總體呈現(xiàn)出從右上角突出“管”到左下角突出“放”的逐步放松管制的趨勢(shì)，從行業(yè)管理模式逐步過(guò)渡到社會(huì)管理模式，讓社會(huì)和行業(yè)對(duì)通航監(jiān)管方向和政策導(dǎo)向一目了然，既能夠了解通航開(kāi)放的領(lǐng)域、程度、時(shí)間、條件和標(biāo)準(zhǔn)，也能夠知曉哪些領(lǐng)域要嚴(yán)格管理、哪些領(lǐng)域需要暫時(shí)限制，有利于創(chuàng)造更加便利的市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)社會(huì)資本投資通航具有指南導(dǎo)向作用，有利于社會(huì)資本進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)機(jī)評(píng)估，從而引導(dǎo)理性投資，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期，促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　4、框架擴(kuò)大了通航機(jī)型選擇范圍，有利于實(shí)現(xiàn)工業(yè)部門(mén)和通航企業(yè)的雙贏。

　　考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、新疆云貴等地區(qū)特殊的地理地貌、沿海島嶼開(kāi)發(fā)、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略等情況，框架在設(shè)計(jì)中，調(diào)整了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，放棄最大起飛全重等技術(shù)指標(biāo)，采用座位數(shù)與商載并行的辦法，讓更多的優(yōu)秀航空器可以進(jìn)入通航市場(chǎng)；框架還區(qū)分了固定翼飛機(jī)和直升機(jī)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，放開(kāi)了直升機(jī)市場(chǎng)和機(jī)型的限制，使用直升機(jī)進(jìn)行載人飛行、短途運(yùn)輸?shù)炔皇軝C(jī)場(chǎng)限制，任何座位數(shù)的直升機(jī)都可以從事短途運(yùn)輸和作業(yè)活動(dòng)。通過(guò)這些調(diào)整，拓展了通航公司的機(jī)型選擇范圍，依據(jù)框架標(biāo)準(zhǔn)，有大約55種機(jī)型可供通航公司選擇，其中包括新舟系列飛機(jī)、運(yùn)12系列飛機(jī)和AC313系列直升機(jī)等7種國(guó)產(chǎn)民機(jī)。

　　5、框架體現(xiàn)了立法引領(lǐng)通航發(fā)展的理念。

　　框架作為通航立法指引，明確了哪些規(guī)章需要修訂或制定、規(guī)章調(diào)整的方向和時(shí)間點(diǎn)，便于各方掌握立法工作節(jié)奏。通航法規(guī)框架中的規(guī)章，有7部已經(jīng)通過(guò)修改決定的形式于2018年底完成了修改，有4部對(duì)其中亟需調(diào)整的內(nèi)容進(jìn)行了修改，但還需進(jìn)一步修訂，因此，這4部規(guī)章與其他12部規(guī)章根據(jù)輕重緩急，均已經(jīng)納入五年立法規(guī)劃和2019年度立法計(jì)劃，并明確說(shuō)明是通航法規(guī)重構(gòu)項(xiàng)目，按時(shí)限、分專(zhuān)業(yè)落實(shí)規(guī)章的立改廢工作。

　　框架同時(shí)還作為民航行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件審查的依據(jù)。從今年開(kāi)始，所有涉及通航政策性文件，統(tǒng)一納入民航行政規(guī)范性文件管理范圍。對(duì)于民航局、地區(qū)管理局涉及通航管理已經(jīng)出臺(tái)的政策性文件進(jìn)行梳理，不符合框架要求的統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)整。對(duì)新制定的規(guī)范性文件，按照事前審查的方式進(jìn)行管理，對(duì)照框架進(jìn)行審核，不符合要求的，一律不予通過(guò)。

　　三、下一步要開(kāi)展的工作

　　兩個(gè)框架，既對(duì)現(xiàn)有通航改革成果進(jìn)行了立法固化，又貫徹現(xiàn)代治理理念和法治思維，提出了許多具有前瞻性的任務(wù)和要求。在未來(lái)工作中，要做到四個(gè)堅(jiān)持。

　　一是堅(jiān)持對(duì)框架開(kāi)展廣泛宣傳培訓(xùn)。民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)將組織培訓(xùn)，就通航法規(guī)體系重構(gòu)工作進(jìn)行重點(diǎn)講解、說(shuō)明，培訓(xùn)對(duì)象既包括民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員，也包括通航企事業(yè)單位。同時(shí)，還要做好政策解讀，加強(qiáng)社會(huì)宣傳，發(fā)揮框架的政策指南和準(zhǔn)入導(dǎo)向作用。我們也鼓勵(lì)、支持第三方機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展培訓(xùn)和宣傳，通過(guò)多渠道多途徑讓行業(yè)、社會(huì)理解和領(lǐng)會(huì)框架的核心內(nèi)容。

　　二是堅(jiān)持對(duì)框架進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化完善?？蚣芗仁峭ê椒ㄒ?guī)體系重構(gòu)工作的階段性成果，也是民航局促進(jìn)通航發(fā)展的新起點(diǎn)。作為新生事物，要注意在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)估，持續(xù)更新，合理優(yōu)化。

　　三是堅(jiān)持在規(guī)章和政策制定中不偏離。對(duì)于規(guī)章，嚴(yán)格執(zhí)行通航法規(guī)框架，以通航法規(guī)框架作為通航立法指引，明確修改規(guī)章的范圍和時(shí)間進(jìn)度，讓社會(huì)可預(yù)期。對(duì)于規(guī)范性文件，嚴(yán)格執(zhí)行行政規(guī)范性文件合法性審核辦法，開(kāi)展存量梳理和增量審查工作。

　　四是堅(jiān)持在規(guī)章和政策執(zhí)行中不走樣。按照民航局精準(zhǔn)監(jiān)管的要求，堅(jiān)持分類(lèi)監(jiān)管的總體原則，開(kāi)展不同方式、不同頻率、不同強(qiáng)度的監(jiān)管。開(kāi)展通航執(zhí)法案卷評(píng)查，對(duì)執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督。

　　民航局將緊緊圍繞框架的貫徹落實(shí)，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)工作，確保政策的執(zhí)行和落地，實(shí)現(xiàn)通用航空業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　　通航業(yè)務(wù)框架如何定位短途運(yùn)輸

　　發(fā)布會(huì)提問(wèn)環(huán)節(jié)，有記者問(wèn)到：目前，通航短途運(yùn)輸非?；馃?，但上位法依據(jù)一直不充分，通航業(yè)務(wù)框架是如何定位短途運(yùn)輸呢？

　　對(duì)此，政策法規(guī)司副司長(zhǎng)郭仁剛作出了解答。他指出，通用航空短途運(yùn)輸，能夠滿(mǎn)足偏遠(yuǎn)地區(qū)、地面交通不便地區(qū)交通出行需求，滿(mǎn)足特定區(qū)域內(nèi)省時(shí)、高效的通勤需求，是基本航空服務(wù)的重要內(nèi)容。一直以來(lái)，由于通航短途運(yùn)輸涉及旅客運(yùn)輸，具有一定的公共屬性，存在以通用航空開(kāi)展公共運(yùn)輸業(yè)務(wù)的疑慮。多年來(lái)，都是以試點(diǎn)方式進(jìn)行嘗試和探索，業(yè)務(wù)空間受限，安全領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)νê蕉掏具\(yùn)輸?shù)墓芾硭悸泛凸芾碚唠y以統(tǒng)籌。

　　通航業(yè)務(wù)框架，在現(xiàn)行《民航法》關(guān)于公共運(yùn)輸和通航定義的前提下，將短途運(yùn)輸納入通航經(jīng)營(yíng)范圍，明確通航短途運(yùn)輸?shù)牡匚?，定性?ldquo;通航經(jīng)營(yíng)性載客定期運(yùn)輸”，同時(shí)，對(duì)其可選擇的機(jī)型、航程、機(jī)場(chǎng)進(jìn)行限定。

　　具體來(lái)看：在經(jīng)營(yíng)上，界定了通航短途運(yùn)輸市場(chǎng)邊界和行為規(guī)范，避免“越位”經(jīng)營(yíng)，防止影響或沖擊公共航空運(yùn)輸。在安全上，取消了短途運(yùn)輸機(jī)型與短途運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)權(quán)限掛鉤的規(guī)定，采用不同的安全管理要求，框架的體系設(shè)計(jì)上允許任何座位數(shù)的航空器都可以從事短途運(yùn)輸。在開(kāi)放節(jié)奏上，采取逐步放開(kāi)的方式，目前是放開(kāi)19座以下，但是允許在特定地區(qū)有條件地放開(kāi)20-29座。此外，框架針對(duì)我國(guó)幅員遼闊，地理差異大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別大，短途運(yùn)輸政策不宜一刀切的實(shí)際，保留了很好的政策彈性，允許在特定地區(qū)有條件的放開(kāi)座位數(shù)、公里數(shù)以及機(jī)場(chǎng)的限制。

　　通航業(yè)務(wù)框架具有強(qiáng)制性

　　還有記者提出：通航業(yè)務(wù)框架的性質(zhì)是什么？具有強(qiáng)制性嗎？如何落實(shí)？能不能再詳細(xì)說(shuō)說(shuō)模塊？

　　對(duì)此，政策法規(guī)司副司長(zhǎng)郭仁剛指出，框架的性質(zhì)是中國(guó)民航局對(duì)通航經(jīng)濟(jì)管理和安全管理的總體政策，其執(zhí)行具有強(qiáng)制性。

　　當(dāng)前，民航系統(tǒng)不同專(zhuān)業(yè)對(duì)通用航空的監(jiān)管要求存在一定差異，制度設(shè)計(jì)缺少統(tǒng)籌考慮。雖然各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域在通航方面，都在大力推動(dòng)“放管服”改革，但由于概念不同、管理要求不一，導(dǎo)致缺乏協(xié)同效應(yīng)，整體聯(lián)動(dòng)不充分，有的政策存在一定程度的抵觸。因此，有必要通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、建立統(tǒng)一的通用航空政策法規(guī)體系，系統(tǒng)解決全局性的發(fā)展問(wèn)題。通航業(yè)務(wù)框架就是從頂層明確通航管理的總體思路和統(tǒng)一要求，目的在于涵蓋現(xiàn)有的通航活動(dòng)類(lèi)型，前瞻性地考慮了未來(lái)可能出現(xiàn)的通航業(yè)務(wù)模式，通盤(pán)謀劃管理手段和管理要求，能夠有效避免各部門(mén)各地區(qū)關(guān)于通航政策規(guī)定不一致，有利于形成促進(jìn)通航發(fā)展的政策合力。

　　因此，落實(shí)通航業(yè)務(wù)框架，一方面是靠通航法規(guī)框架，做到規(guī)章制修有依據(jù)，另一方面是靠各部門(mén)共同努力，制定行政規(guī)范性文件時(shí)，制度設(shè)計(jì)上必須嚴(yán)格遵守框架設(shè)定的政策方向，原則上不允許偏離。既不能?chē)?yán)于框架要求，打破行業(yè)和社會(huì)預(yù)期，也不能隨意寬于框架要求。要寬嚴(yán)相濟(jì)，統(tǒng)籌考慮，確?？蚣芸傮w平衡。對(duì)因改革試點(diǎn)等特殊需要，確有突破框架要求的，將由民航局專(zhuān)門(mén)研究。

　　關(guān)于模塊，確實(shí)是個(gè)新概念，剛才也做了介紹。這里再補(bǔ)充一點(diǎn)。由于通航活動(dòng)類(lèi)型豐富、差異很大，要提高對(duì)通航活動(dòng)管理的針對(duì)性，必須對(duì)通航活動(dòng)進(jìn)一步分類(lèi)，逐一確定管理事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序，只有模塊化的管理才能達(dá)到這一要求。另外，模塊還體現(xiàn)了法典化的設(shè)計(jì)理念，未來(lái)針對(duì)任意模塊，均可以進(jìn)行法規(guī)政策文件匯編，更加便于投資主體、運(yùn)營(yíng)主體掌握理解政策，實(shí)現(xiàn)理性投資、理性發(fā)展。

　　框架以及模塊都是新事物，下一步我們會(huì)大力宣傳，便于行業(yè)和社會(huì)了解掌握，確實(shí)做到促進(jìn)通航發(fā)展。